La controversia que actualmente enfrenta a Uruguay y Argentina se origina en la autorización otorgada por el gobierno oriental a empresas europeas –la española ENCE y la finlandesa Botnia- para construir dos plantas de procesamiento de celulosa en el país. Si bien comenzó a trascender en 2005, evolucionó rápidamente hasta alcanzar tal complejidad que -hoy por hoy- ninguna de las partes vislumbra su pronta resolución.
Las plantas se encuentran en construcción sobre el Río Uruguay, límite internacional con Argentina, en la ciudad de Fray Bentos. Esta localidad se encuentra al pie del Puente General San Martín, que la une con la provincia argentina de Entre Ríos y, a 35 km., con la ciudad de Gualeguaychú.
Se trata de proyectos independientes entre sí, de significativa envergadura. ENCE invertirá cerca de US$ 600 millones para producir 500.000 toneladas anuales de celulosa, mientras que Botnia prevé una inversión de US$ 943 millones, para comenzar a producir 1.000.000 de toneladas/año desde 2007. Como referencia, la producción media de una planta de celulosa en Europa es de 180.000 toneladas. Botnia sostiene que realiza la mayor inversión privada en la historia uruguaya, y que su producción aumentará directamente el PBI del país en un 1,6%. Por ende, resulta lógico que el gobierno uruguayo -durante la presidencia de Jorge Battlle- aprobara rápidamente los proyectos, en base de los estudios de impacto presentados por las empresas. Entre la población, el apoyo a las plantas es mayoritario, por el empleo generado y su repercusión en la actividad económica de Fray Bentos: se estima que durante la construcción ocuparán a 7.000 personas, y 600 una vez finalizadas.
Pero la construcción de las plantas no pasó inadvertida para la opinión pública de la otra orilla, en Entre Ríos. El fantasma de la emisión de dioxinas y furanos, sumado a la percepción sobre la posible contaminación del aire, el agua y el suelo, llevaron a que 30.000 habitantes de Gualeguaychú encararan una primera marcha al puente San Martín en mayo de 2005.
Un tema central del reclamo era el tipo de tecnología que utilizarán las plantas. Entre las más usadas para el blanqueo de pulpa a nivel mundial, se encuentran la Elemental Chlorine Free (ECF, que aplicarán las pasteras, y que los entrerrianos denuncian señalando que Uruguay tolerará técnicas ya superadas en el primer mundo) y la más avanzada Total Chlorine Free (TCF). El gobierno uruguayo y las empresas afirman que los procesos a implementar son compatibles con las normas medioambientales más rigurosas, esto es, las vigentes en la Unión Europea. A nivel comunitario, la Directiva 96/61/CE IPPC establece la obligación de poner en práctica las mejores técnicas disponibles antes del 30/10/2007. Para determinar cuáles son esas mejores prácticas en la industria de la pulpa y el papel, existe un documento formalmente adoptado que analiza, entre otros puntos, las emisiones hacia el agua, el aire y los desechos. Tanto la ECF como la TCF están comprendidas entre las prácticas allí aceptadas, pero el mismo el documento indica que la definición acerca de la mejor práctica aplicable depende de las características particulares de cada proyecto.
Argentina sostiene que no fue informada sobre la instalación de las plantas, a pesar de que las emisiones que conllevan sus procesos afectan a un recurso compartido como el Río Uruguay. Afirma que solicitó informes al país vecino en el seno de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), órgano creado por el Estatuto del Río Uruguay, tratado bilateral firmado en 1975 para la gestión conjunta de la cuenca. Primeramente la cuestión no avanzó ya que finalizaba el gobierno de Battlle, y cabía esperar las orientaciones que la administración del Frente Amplio encarara en política exterior. Pero luego de asumir, Tabaré Vázquez apoyó claramente los proyectos. Al volver a tratar el tema en la CARU, Uruguay se respaldó en los compromisos asumidos con las empresas, quienes –hecho consumado- ya habían comenzado las obras.
La posición de Uruguay se fundamenta en los beneficios económicos y sociales de las plantas para los habitantes de la zona. Asegura que el impacto medioambiental está controlado, ya que se cumplirá la normativa uruguaya en la materia, además de estándares internacionales y del Grupo Banco Mundial. Estos últimos cobran importancia, ya que tanto Botnia como ENCE solicitaron financiamiento para sus proyectos por cerca de US$ 720 millones en total a la Corporación Financiera Internacional (CFI) y a la Agencia Multilateral de Garantías de Inversión (MIGA), miembros del Grupo.
No obstante, la presión pública llevó a los presidentes Néstor Kirchner y Vázquez a conformar un Grupo Técnico de Alto Nivel (GTAN) que estudiaría el impacto ambiental de las plantas en 180 días. Que los presidentes determinaran el procedimiento a seguir -y no CARU- marca la debilidad de las instituciones bilaterales para aplicar las vías de solución ya vigentes.
Luego de un comienzo dilatado, el GTAN presentó su informe en enero de 2006. Uruguay explicó que había brindado toda la información solicitada, pero el gobierno argentino dio por finalizado el proceso considerando sus resultados no satisfactorios. Declaró que Uruguay no había evaluado en forma completa el impacto acumulado de las dos plantas y que, agotándose la instancia de negociación directa, quedaba por tanto habilitado para recurrir al Tribunal Internacional de Justicia de La Haya, siempre en función de lo establecido por el Estatuto.
Mientras tanto, diversos factores habían ido complicando el escenario. Argentina había presentado, en junio, cartas a la CFI y a los bancos BBVA e ING, advirtiéndoles el riesgo de financiar proyectos no evaluados cabalmente desde lo ambiental. La molestia de Uruguay fue manifiesta, calificando el hecho como unilateral y poco acertado.
De todas maneras, la CFI inició una revisión de las estimaciones. Emprendió un nuevo Estudio de Impactos que culminó en diciembre, esta vez acumulativo de ambas plantas, tras el cual abrió un período de consultas con las partes interesadas por 60 días. Esta espera contribuyó a distender las tensiones en Argentina, a la expectativa de las conclusiones a las que llegara el organismo. El estudio presentado determinó que se cumple con los estándares del Banco Mundial y de la U.E. Acerca de la tecnología a utilizar, estableció que es admisible dentro del estado actual de la industria. El informe fue aceptado por Uruguay pero objetado formalmente por Argentina. Dada la cantidad de opiniones recibidas durante el período de consultas, la CFI las derivó a un panel de expertos independientes para su análisis. A fines de abril, éstos anunciaron la necesidad de recibir información adicional de las empresas para determinar con precisión el impacto de los proyectos, y recomendaron una serie de mejoras técnicas. No obstante, afirmaron que las preocupaciones acerca de un daño medioambiental grave carecen de sustento. Casi simultáneamente, el ING confirmó que no financiará el proyecto de Botnia.
En Argentina, el tema había sido intensamente defendido a través de los medios, desde la campaña previa a las elecciones de octubre, por el Gobernador de Entre Ríos Jorge Busti, los Cancilleres Rafael Bielsa y luego Jorge Taiana, y hasta el mismo presidente Kirchner. Una denuncia penal de Busti contra los directivos de ENCE y Botnia llegó hasta la Corte Suprema de Justicia, que la rechazaría en febrero.
Lo que quizá ningún funcionario previó era el surgimiento de un actor poco habitual en Argentina, pero que en este caso adquirió inusual fuerza: la gente. Desde la primera manifestación en el puente, una agrupación concentró el reclamo y fue la cara visible de la protesta en Entre Ríos: la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú. Había comenzado haciendo cortes esporádicos de las rutas sobre el puente San Martín, que fueron replicados por los habitantes de otra ciudad, Colón, sobre el segundo de los tres puentes binacionales, el Artigas. Esta modalidad de protesta era habitual en el país, practicada por los denominados “piqueteros” que -a menudo movilizados por punteros políticos- acostumbraban cortar accesos en reclamo de planes sociales u otras demandas.
Sin embargo, los cortes en Entre Ríos mostraban una representatividad distinta, porque la generalidad de los habitantes apoyaba esta vez la causa, y por la composición de sus manifestantes, mayoritariamente de clase media. Contaban además con la excepcional ubicación de los puentes, que permiten la conexión vial más corta entre Montevideo y Buenos Aires e integran el corredor bioceánico que -desde Brasil hasta Chile- atraviesa la zona más dinámica del MERCOSUR. A través de ellos se efectúa un intercambio bilateral de bienes equivalente a US$ 360 millones anuales.
A principios de febrero, al ver que la construcción de las plantas avanzaba impasible y ante la falta de resultados de las negociaciones, los asambleístas iniciaron un corte del Puente San Martín que -a diferencia de los anteriores- se prolongaría por 45 días, al que se sumaría otro sobre el Puente Artigas. Esta medida marcó urgencias para la dirigencia en ambos países. En plena temporada turística, el conflicto comenzó a causar pérdidas económicas tangibles, prácticamente fuera de su control. El tema centraba la atención de los medios, y rompía por otra parte la armonía de una relación que se había mantenido sin sobresaltos mayores por más de cien años.
Las autoridades uruguayas endurecieron su posición y exigieron el abandono de los cortes como condición previa a cualquier negociación. En uno de los puntos más álgidos de la crisis, Vázquez y Kirchner acordaron durante la asunción de Michelle Bachelet en marzo que solicitarían a las empresas la suspensión de la construcción por un máximo de 90 días, a cambio de la liberación del tránsito sobre los puentes. Durante ese tiempo, se analizarían nuevamente las consecuencias ambientales de los proyectos para llegar a un acuerdo final.
Tras días de deliberación, dividida ya entre duros y moderados, los asambleístas levantaron los cortes. Botnia y ENCE anunciaron la suspensión de las obras según lo solicitado por el gobierno uruguayo, pero todo el proceso volvió a foja cero cuando Botnia comunicó que efectivizaría la suspensión por sólo diez días, parte de los cuales coincidía con feriados. Los entrerrianos reiniciaron inmediatamente el corte, que en principio se extendería hasta el 1º de mayo.
Uruguay concretó entonces formalmente el pedido de activar el sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR, por verse impedida la libre circulación entre sus Estados Miembros, lo que violaría al Artículo 1º del Tratado de Asunción, acuerdo fundacional del bloque.
Argentina, que ocupa la presidencia pro-tempore, hasta el momento no ha contestado, pero en cambio arremetió con llevar la causa ante la Corte de La Haya, decisión que sigue anunciando como irreversible pero que hasta el momento no ha consumado. Cada país continúa interpretando el conflicto desde ópticas distintas: Argentina recurriría a la Corte como último recurso establecido por el Estatuto de 1975; Uruguay intenta enmarcarlo en el ámbito regional.
El tema terminó así por salpicar a todo el bloque, agravando uno de los momentos más delicados que atraviesa el MERCOSUR. Brasil, como Chile, no quiere tomar partido en una discusión que considera bilateral. Pero sus empresas se ven afectadas por los cortes, con cientos de camiones varados en la frontera. Paraguay, como Uruguay, ve propicio el momento para resaltar las pocas ventajas que los socios menores están encontrando en la integración, sin olvidar las tentadoras ofertas de acuerdos comerciales que Estados Unidos está ofreciendo a países de la región, y que ya firmaron Colombia y Perú. Brasil y Argentina miran también con cautela los movimientos de Venezuela, que recientemente se incorporó al MERCOSUR y está abandonando la Comunidad Andina de Naciones. Los gestos de su presidente Hugo Chávez hacia los socios menores del bloque, siempre respaldados por los inmensos recursos financieros de que dispone, no dejan de generar -sobre todo para Brasil, quien ve este avance conjuntamente con el de las negociaciones bilaterales estadounidenses- un cierto temor de pérdida de influencia en la región.
El gobierno finlandés, por su parte, aclaró públicamente que no intervendrá en el conflicto, ya que se trata de una inversión privada. Sin embargo su ministra de Comercio Exterior, Paula Lehtomäki, llegó a Uruguay en visita oficial y canceló su arribo a Argentina por considerar el momento poco oportuno. Incluso el Comisario de Comercio de la U.E., Peter Mandelson, salió en defensa de la empresa finlandesa indicando que la situación compromete posteriores inversiones europeas en ambos países.
Hoy, ni Vázquez puede volver atrás arriesgando futuras inversiones directas o indemnizaciones, ni Kirchner tiene demasiado espacio para ceder en una causa en la que se involucró personalmente, con su estilo discursivo y directo en favor de los intereses nacionales. Más allá de la crítica uruguaya sobre si Argentina aplica el mismo celo al control ambiental de otras plantas ya instaladas en el país, en la base de la negociación subsiste la complejidad técnica de la discusión. La posición del ciudadano promedio deviene más de información simplificada e impresiones emocionales, según se encuentre a uno u otro lado de la frontera, que de datos fidedignos que le sean provistos por actores objetivos del proceso. Existe un antecedente cercano: Celulosa Arauco de Chile, que en agosto de 2005 reanudó operaciones tras clarificar con el gobierno las condiciones técnico-jurídicas de funcionamiento de su planta.
La opción de resolver el diferendo en el marco del MERCOSUR acaba de mostrarse como poco probable, tras el encuentro entre Kirchner y Lula, durante el cual Brasil reafirmó que se trata de un tema bilateral. Incluso pidió a su socio evitar la internacionalización del conflicto mediante su presentación en La Haya. Pero Argentina estaría decidida a hacerlo, no más allá de mayo. No obstante, la resolución judicial del problema llevaría probablemente años, y se centraría en la eventual violación a los tratados binacionales más que en los aspectos ambientales en sí. A su vez la negociación dentro de la OEA, reflotada recientemente por Uruguay, se dificulta por la necesidad de que ambos países consensúen la decisión de acudir a este ámbito.
Mientras tanto, las plantas prosiguen su construcción y los dos países deberán encontrar un acuerdo bajo la presión de la opinión pública. Una posible instancia de negociación más directa y rápida puede encontrarse en la CFI, si las empresas continúan trabajando con el panel de técnicos para implementar las mejoras sugeridas y si Argentina -como Uruguay- coinciden en que son suficientes. Directamente, las empresas podrían sentarse a negociar con ambos países, y ya no sólo a través de Uruguay, hasta alcanzar un acuerdo. El gobierno oriental hasta el momento lo ha evitado, y -vistos los antecedentes de empresas europeas que se retiraron de Argentina tras largas negociaciones con el Estado- esta posibilidad abre quizás más interrogantes que esperanzas de una pronta solución.
Cualquiera sea el ámbito en el que se alcance un acuerdo, será luego esencial lograr informar y convencer a los habitantes argentinos de la zona de que las plantas trabajarán sin generar daños al entorno. Justamente ellos, que conforman una fuerza inédita en el escenario democrático del país, marcarán –según la fuerza y continuidad que puedan darle a su reclamo- el éxito o el fracaso de las negociaciones que se alcancen a nivel político.
* Mariela Sosa; Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de Córdoba en Argentina con Master en Negocios Internacionales por el IDEC-Universidad Pompeu Fabra.
